Il tema della riqualificazione urbana degli immobili lombardi fatiscenti è ormai all'attenzione dei maggiori operatori del settore, attratti dagli incentivi e dal regime derogatorio che la Regione Lombardia ha introdotto nel novembre del 2019 con la legge reg. 26 novembre 2019, n. 18, disegnando una disciplina volta al celere recuperare del proprio patrimonio edilizio dismesso.
Il percorso normativo, tuttavia, ha vissuto una fase tormentata, sfociata - da ultimo - nelle ordinanze del TAR Lombardia (ordinanze del 10 febbraio 2021 nn. 371, 372 e 373), con cui il Collegio ha sollevato una questione di legittimità costituzionale.
Al fine di superare le censure evidenziati dalle predette ordinanze, la Regione Lombardia è intervenuta nuovamente sulla disciplina con L.R. n. 11 del 24 giugno 2021, pubblicata sul Supplemento n. 25 del 25 giugno 2021, che nel novellare l'art. 40-bis della L.R. n. 12/2005 ha introdotto
- da un lato disposizioni volte a estendere il margine d'azione dei singoli Comuni e
- dall'altro importanti novità per i privati con riferimento agli incentivi previsti.
Va premesso che, nonostante l'intervento normativo recepisca gran parte delle censure evidenziate dal TAR, restano alcuni profili critici sulla tenuta costituzionale del nuovo assetto; la speranza è che l'intervento della Corte Costituzionale possa dissolvere ogni incertezza.
La disciplina previgente
Il precedente art. 40-bis della Legge Regionale n. 12 del 2005 (inserito dall'art. 4, comma 1, lett. a), legge reg. 26 novembre 2019, n. 18) prevedeva una disciplina sintetizzabile nei termini che seguono:
a) i Comuni individuano con apposita delibera gli immobili di qualsiasi destinazione d'uso, dismessi da oltre cinque anni, che causano criticità per uno o più dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale e urbanistico-edilizio;
b) l'inserimento dell'immobile nella delibera viene notificato al proprietario, il quale entro 30 giorni dall'avvenuta notifica può dimostrare l'assenza dei presupposti per l'inserimento;
c) entro tre anni dalla predetta notifica, il proprietario deve avviare un intervento di recupero sull'immobile;
d) in caso di attivazione tempestiva il proprietario ha diritto di usufruire dei seguenti incentivi (i) bonus edificatorio del 20% (incrementabile ulteriormente del 5%) dell'indice di edificabilità massimo previsto dal PGT (ii) esenzione dall’eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (iii) realizzazione degli interventi di rigenerazione in deroga alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari (iv) riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di l'applicazione degli incentivi anche agli immobili già individuati dal Comune prima dell'entrata in vigore della presente legge;
e) in caso di inerzia del proprietario il Comune ingiunge al proprietario la demolizione dell'edificio dismesso;
f) la disciplina di vantaggio si applica anche agli immobili già individuati dai Comuni come degradati e abbandonati prima dell'entrata in vigore della presente disposizione, nonché
g) agli immobili per i quali il proprietario, decorso il termine assegnato all’A.C. per formare l’elenco, dimostri con perizia asseverata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’articolo 40-bis;
h) i Comuni con popolazione inferiore ai 20.000 abitanti entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge possono individuare gli ambiti del proprio territorio ai quali non si applica la disciplina degli incentivi, in relazione a motivate esigenze di tutela paesaggistica;
i) le presente disciplina non si applica (i) agli immobili eseguiti in assenza di titolo abilitativo o in totale difformità rispetto allo stesso titolo a esclusione di quelli per i quali siano stati rilasciati titoli edilizi in sanatoria (ii) agli immobili situati in aree soggette a vincoli di inedificabilità assoluta.
I profili di illegittimità costituzionale evidenziati dal TAR Milano
La disciplina della riqualificazione urbana – come già sopra anticipato – è finita all'attenzione del TAR Lombardia che, sotto la spinta del Comune di Milano, ha sollevato una questione di legittimità costituzionale, censurando la norma sotto molteplici profili.
Nello specifico, secondo il TAR la norma avrebbe:
- compresso eccessivamente l'autonomia dei singoli Comuni
- previsto degli incentivi contrastanti con il principio di riduzione del consumo di suolo.
Con riferimento al primo profilo, il Collegio ha rilevato come il legislatore regionale avrebbe imposto ai Comuni una disciplina urbanistico-edilizia;
- ingiustificatamente rigida e uniforme;
- operante a prescindere dalle decisioni comunali;
- in grado di produrre un impatto sulla pianificazione incisivo e potenzialmente idoneo a stravolgere l'assetto del territorio;
Inoltre, la disciplina di favore di cui all'art. 40-bis si applicava anche agli immobili individuati precedentemente alla sua entrata in vigore stravolgendo la pianificazione territoriale comunale.
Ebbene, l'assoluta incertezza in ordine all'impatto sul territorio della previsione e la lesione alla potestà pianificatoria comunale rappresentano i profili più critici della disposizione.
Con riferimento al secondo profilo, invece, rileva il TAR che la previsione di premi volumetrici in misura fissa e prestabilita si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla normativa statale che all'art. 3-bis del D.P.R. n. 380 del 2001, stabilisce che la riqualificazione di un determinato contesto deve avvenire senza aumento della superficie coperta.
In particolare, secondo il Collegio: "un incentivo per recuperare un bene non può spingersi fino al punto di compromettere la tutela di un altro bene, di almeno pari rango, qual è quello legato alla riduzione del consumo di suolo, peraltro fatto proprio dallo stesso legislatore nazionale".
Infine, la stessa logica di premiare attraverso gli incentivi i proprietari di immobili dismessi si porrebbe in contrasto con i principi di uguaglianza e imparzialità dell'Amministrazione, dal momento che: "(si) riconoscono delle premialità per la riqualificazione di immobili abbandonati e degradati (anche) in favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenerli in buono stato e che hanno favorito l'insorgere di situazioni di degrado e pericolo".
La nuova disciplina
La revisione della norma è frutto di un'intensa attività di confronto che ha visto tra i soggetti coinvolti Anci Lombardia.
Come detto, il legislatore regionale è intervenuto con modifiche mirate, al fine di superare le criticità costituzionali, pur mantenendo intatte le fondamenta del meccanismo premiale.
La nuova disciplina è riassunta nei termini che seguono (si segnalano le principali novità con l'uso del grassetto e del sottolineato):
a) i Comuni individuano con apposita delibera da adottarsi entro il 31 dicembre 2021 (termine ordinatorio) gli immobili che risultano dismessi da almeno un anno dall'entrata in vigore della presente legge e che causano criticità per uno dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado ambientale e urbanistico-edilizio e sociale;
b) l'inserimento dell'immobile nella delibera viene notificato al proprietario (anche ai sensi del Codice dell'amministrazione digitale), il quale entro 30 giorni dall'avvenuta notifica può dimostrare l'assenza dei presupposti per l'inserimento;
c) entro tre anni dalla predetta notifica, o entro il diverso termine previsto dal Comune con la delibera di cui al punto a), comunque non inferiore a 24 mesi e non superiore a cinque anni, il proprietario deve avviare un intervento di recupero sull'immobile;
d) in caso di attivazione tempestiva il proprietario ha diritto di usufruire dei seguenti incentivi (i) bonus edificatorio determinato dal Comune con la delibera di cui al punto a), in misura percentuale tra il 10% e il 25% (incrementabile ulteriormente del 5%) dell'indice di edificabilità massimo previsto dal PGT o, in caso di inerzia del Comune, del 20% (ii) esenzione dall’eventuale obbligo di reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale (iii) realizzazione degli interventi di rigenerazione in deroga alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari (iv) riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di l'applicazione degli incentivi anche agli immobili già individuati dal Comune prima dell'entrata in vigore della presente legge;
e) i Comuni possono richiedere la dotazione di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, corrispondente al dimostrato incremento di fabbisogno delle stesse, per la sola quota correlata all'incremento dei diritti edificatori ammesso previsti dal presente articolo;
f) in caso di inerzia del proprietario il Comune ingiunge al proprietario la demolizione dell'edificio dismesso;
g) la disciplina di vantaggio si applica anche agli immobili già individuati dai Comuni come degradati e abbandonati prima dell'entrata in vigore della presente disposizione, se, ricorrendo i presupposti per l'applicazione della presente disciplina, gli stessi siano stati inclusi nella predetta delibera, nonché
h) agli immobili per i quali il proprietario, decorso il termine assegnato al Comune per formare l’elenco, dimostri con perizia asseverata la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’articolo 40-bis, fatto salvo il potere del responsabile del procedimento del comune di verificare quanto attestato dalla perizia entro 60 giorni dalla data di presentazione della stessa perizia (in caso di mancato riscontro la verifica sulla perizia si intende assolta con esito positivo);
i) tutti i Comuni entro il 31 dicembre 2021 possono individuare gli ambiti del proprio territorio ai quali non si applica la disciplina degli incentivi, in relazione a motivate esigenze di tutela paesaggistica, comunque ulteriori rispetto a eventuali regole morfologiche previste negli strumenti urbanistici, che nel concreto dimostrino l'insostenibilità degli impatti generati da tali disposizioni rispetto al contesto urbanistico ed edilizio in cui si collocano gli interventi;
j) le presente disciplina non si applica (i) agli immobili eseguiti in assenza di titolo abilitativo o in totale difformità rispetto allo stesso titolo a esclusione di quelli per i quali siano stati rilasciati titoli edilizi in sanatoria ordinaria e straordinaria (ii) agli immobili situati in aree soggette a vincoli di inedificabilità assoluta (iii) agli immobili che non ricadono nella superficie urbanizzata o urbanizzabile del territorio comunale (immobili dismessi - che non siano edifici rurali – situati in zone non urbanizzate).
- i diritti acquisiti dai privati che hanno già presentato richieste di titoli edilizi, in tal caso continuano ad applicarsi le previsioni del previgente art. 40-bis;
- i progetti già avviati sulla base della precedente normativa e che non hanno ancora raggiunto il traguardo del titolo edilizio. In tal caso, si applicano le novità normative in tema di quantificazione del bonus volumetrico e di inizio del procedimento.
Considerazioni conclusive
Sono molteplici i correttivi che introduce il legislatore regionale al fine di superare i profili di incostituzionalità.
Sul fronte dell'autonomia dei Comuni, la disciplina non risulta più eccessivamente "rigida e uniforme, operante a prescindere dalle decisioni comunali".
Sul punto a mero titolo esemplificativo si ribadisce tra le varie che:
- viene confermata la possibilità per il privato di individuazione gli immobili dismessi, ma tale individuazione è sottoposta al controllo da parte del Comune
- i Comuni possono ora modulare entro un range stabilito dalla Regione (i) la percentuale del bonus edificatorio (ii) il termine entro cui il proprietario deve avviare l'intervento di recupero.
Resta, tuttavia, qualche perplessità in relazione al secondo ordine di censure evidenziato dal TAR e attinente alla possibilità di prevedere bonus volumetrici (di per sé contrastanti con il principio di riduzione dell'uso del suolo) come incentivo premiale "in favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenerli in buono stato e che hanno favorito l'insorgere di situazioni di degrado e pericolo".
Per comprendere l'effettiva portata delle questioni sopra esposte non resta che attendere la posizione della Corte Costituzionale sul punto.
Authors: Lidia Scantamburlo and Ivan El Knizi
